摘要：针对我国推进服务型政府建设和土地信息化进程加快的实际，提出虚拟政府在土地管理应用中的设想以及具体的应用方式，进而得出其对传统土地管理体制的影响，并探讨了在应用过程中的主要症结和解决方式。
关键词：虚拟政府； 土地管理； 土地信息化
近年来，随着信息技术的高速发展和数字鸿沟的进一步缩小，发展电子政务已成为政府推进行政管理体制改革以及对愈显复杂的公共管理事务进行现代化管理的重要手段，虚拟政府正是电子政务在广泛应用中催生出的一种重要模式。土地管理作为一项复杂的系统性工程，首先预见着信息化带来的管理模式创新，同时也面临着改变其封闭性管理方式的挑战。如何更好地把虚拟政府导入土地行政管理工作中，已经成为新形势土地管理研究中的一个新课题。
1 现行土地管理体制中的问题与机遇
1.1问题: 现行土地管理体制与构建服务型政府的矛盾 我国现行的土地管理体制沿用了 1998 年国务院进行的机构改革，在机构设置上，国土资源由多部门分别管理向集中统一管理的体制转变； 在事权划分上，加强了国土资源机构的领导，确立了国土资源管理双重领导体制。这无疑在很大程度上提高了土地管理的效能，但同时也暴露出很多问题，如如何恰当处理上下级土地管理部门的关系，防止地方政府有令不行、以地生财的现象发生； 如何避免垂直管理衍生的权力转移而引发“条块”之间以及“条条”机构之间的矛盾冲突，减小地方政府综合协调工作难度； 如何让公众更多地参与土地管理，确保土地管理始终服务各层次多元主体，不偏离其服务经济社会、服务大众的宗旨和目的等。目前我国提出的服务型政府是指为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府［1］。可见我国现行的土地管理体制与服务型政府的提法相悖，因此需要对其进行优化。
1.2机遇: “金土工程”一期工程的顺利实施 2006 年 6 月，“金土工程”一期项目完成了立项工作，自此以面向保护资源、维护权益、支持发展、服务社会的国土资源信息化建设工程展开了。在国土资源部领导以及各级国土资源管理部门的努力下，于 2008 年 10 月完成了各项建设任务，建成了国家、省、市3 级国土资源数据中心基本框架，积累了一批重要的国土资源基础数据库，初步建立了覆盖土地“批、供、用、补、查”的监管综合平台。在取得国土信息化阶段性成果以后，国土资源部门进一步提出土地资源管理信息化的要求，于2010 年印发了《国土资源部关于进一步运用现代科技信息手段规范和创新管理的指导意见》等重要文件，这对转变土地管理方式，创新监督方式等也提出了更高的要求。
2 虚拟政府的定义及其在土地管理中的应用
2.1 虚拟政府的定义 很多学者对虚拟政府进行了研究，并对其概念作出解释。Davidow＆Malone 认为，虚拟政府是在网络上为公众服务的一种创新服务型政府，通过计算机、互联网、信息及通讯功能，改变政府机关的作业流程，把政府的信息、业务提供在网络上，为公众提供一个不受传统上班时间、地点限制的全天候网络服务政府［2］。张成福认为，“虚拟政府”是指政府利用现代通讯技术，通过不同信息服务设施( 如电话、政府网站等) ，对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，也可以称为电子化政府［3］。田华文等认为，政府理论上也可以将自己不擅长的业务外包，交给其他组织，主要是非营利组织，当然也可以是私人企业承担，形成一个以政府为核心，以非营利组织或私人企业为外围的动态同盟，也就是虚拟政府［4］。笔者认为虚拟政府是指运用以网络等现代信息通讯技术( ICT) 为支撑的一种新公共服务形式，它重新整合了网内政府和和网外公众的关系，求产生附加价值，这些附加价值包括服务的质量和效率、与公众的接近程度和提高公众在政府决策行为中的参与度等。
2．2 虚拟政府在土地管理中的应用
2.2.1 虚拟办公系统。土地管理工作程序复杂、信息庞大，如果单纯依靠人工和纸上操作，不仅增加管理成本，而且易产生信息失真的现象。所以土地管理部门可以借助网络和数据库等技术，建立面向政府内部办公的通用政府办公系统和个性化个人平台，它可以包含土地政务的很多方面，如土地登记、公文管理、个人信息、人事管理等。这样就能够实现生产和管理文件的虚拟化，使文件制作规范化、科学化和无纸化，同时这些虚拟部门也能在制作完成后实现文件的传阅、审核、批示、会签、反馈、跟踪、统计、查询等管理任务。此外，虚拟办公的另一个表现方式是“虚拟会议”，主要运用于远程视频会议。这是各级土地管理部门进行事前预测、事中监督和事后分析，或各级领导作出决策、指导各部门机构的工作并能及时反馈意见的“网络控制中心”； 还可以是不同的政府部门之间联合办公的平台。
2.2.2 政务服务渠道。传统的土地管理职能由于独立和分散在不同部门中，公众往往需要花费很多时间和精力才能得到其需要的服务，政府部门的管理成本也很大。虚拟政府可以有效地把各部门连接起来，通过“一站式”服务，不仅为公众提供更为方便快捷的服务，同时也大大减少了土地资源管理的工作量； 另外，虚拟政府通过电子操作可以提供“全天候、全方位”的服务，社会公众可以不受时间、地点及方式的限制，了解政府机构的组成、职能和办事章程、各项政策法规，完成申报、申请、申诉及办理各种手续等行政事务，真正实现“无缝隙政府”。
2.2.3信息传递桥梁。土地管理组织可通过网络直接提供即时更新的数据信息和文件信息，公众无需到实体土地管理部门查询。虚拟政府正是充当一个传递的桥梁，在规定的服务范围、维度内，为公众提供“非排他性”的信息。虚拟政府的这一职能运行比较简单，只需单位和个人与信息公布机构相互连接，即可发送相关的文件政令，发布最新的土地监察执法和变动情况，以及更新土地政策。另外，也可以把公众的建议传递给虚拟政府，确保信息传递的畅通无阻，使土地管理信息真正具有公共性质。
2.2.4公众互动的平台。虚拟政府提供了一个双向的信息平台，政府网络信息供给的方式已经不再是处于单向传播链的顶端，公众同样可以成为相关信息的发布者、评价者和传播者，也可以向政府提出各种信息供给诉求。由于涉及土地信息庞大且处于不断变动中，土地政策往往不能完全符合民意，土地的执法监察也常常不到位，如果突破传统机构设置的阻碍，通过网络进行虚拟沟通，不仅可以节省双向互动的成本，同时也提高了土地管理的公众参与度，缓解土地行政行为中与公众的摩擦。
3 虚拟政府对传统土地管理体制的影响
3.1组织结构由传统垂直的科层制结构到扁平化的网络结构 虚拟政府通过网络通讯技术参与土地管理，打破了传统体制下地域、层级、部门的限制，重新整合了组织结构并划分了部门职能。第一，利用网络技术，土地管理部门可以改变原来不能即时、有效沟通的组织困境，简化了“上达下行”的信息传输链，中间层的功能被虚化，最终可能退隐出去。网络的发散式传播途径，使国土资源部能够直接与最基层的土地管理部门进行信息交换，电子文件系统能快捷方便地把政令传递给基层部门，而基层部门也可以迅速对其做出反馈。第二，网络技术的发展导致数字鸿沟进一步缩小，更多的公众都可以通过网络参与土地管理，参与土地政策的拟定，从而提高政策的接受程度，可以有效缓解部分土地引发的社会矛盾。第三，虚拟政府的参与使得土地管理流程科学化、简单化，降低了冗长的管理链条，减轻了土地管理的劳动强度。由此可见，虚拟政府在土地行政管理体制变革中减少了组织管理的层次，扩大了管理幅度，从而使组织结构由传统垂直的科层制结构向扁平化的网络结构发展。
3.2 组织权力由集权化向分权化发展 在传统科层制土地管理体制下，权力方向是层层向上集中，最终到达顶层； 而且即使在一个层级上，权力也是集中在该层级最高领导人那里，下层和基层政府人员一般不具有实际的决定权力。作为高层部门重要职能之一的决策活动，往往采用高度垄断的方式进行，上级部门一旦作出某项决策，下级必须无条件服从。虚拟政府扁平化的网络结构决定了权力的分化将发生很大改变，每一个网络节点都连接着基层和高层部门，并且平行方向和垂直方向都一一连通，每一个部门都可以直接运用自己的权力，但又不同程度地受平行部门和垂直部门的影响，所以承担的责任也相应放大。这样，决策权下移和决策与执行合一成为发展的趋势，基层部门在某种意义上更具有独立自主和地方决策的权力，由此也可能表现出基层部门权能的进一步加强。权力随着基层部门的责任转移而转移，最终组织权力由集权化向分权化发展。
3.3土地行政管理组织得到精简 新中国成立以来，我国土地管理部门经过了“统一—分散—统一”的过程，由于路径依赖的存在，很多部门设置不合理，职能重复、多头管理的现象时有发生，有研究者认为我们的土地管理部门既负责经营土地出让，又负责土地市场管理，集运动员与裁判员于一身［5］。为了适应社会的变化，提高土地管理行政组织效率，必须适时调整和改进组织结构和管理方式。虚拟政府改变了一些常规性事务的人工决策，实现了工作的数字化、自动化和智能化，有效地改变了传统土地管理组织中机构臃肿的弊病，大幅缩小组织规模，提高行政效率，达到精简组织机构的目的。
3.4 单一实体政府向无缝隙政府转变 现有土地管理部门中，中间层的局限性已慢慢凸显，具体表现为专业性过于明显，适应性不足，以致于不同部分之间的中间层成为土地管理过程中的一个个“孤岛”，职责和功能无法替代，任务难以转移，对一些落在现有中间层分工范围之外的服务要求，难以及时吸纳并提供服务。因此，在中间层继续存在并发挥作用、保留中间层基本结构的基础上，打破中间层之间的界限。构建灵活的，以需求、任务、项目为核心的虚拟政府是消除目前中间层局限性的有效方式。虚拟政府提供的“一站式”服务，可以与公众实现全方位的互动。通过与实体政府的结合，由虚拟政府作为信息终端的起始直接处理部分公众事务，同时把一些非常规性的事务传递给实体政府，再把实体政府的决策结果反馈给公众，实现单一实体政府向无缝隙政府的转变。
4 结语
作为政府的职能性单位，国土部门承担大量的行政审批和资源保护的任务。虚拟政府的有效建立和应用可以对大量繁杂的相关信息进行系统的归类统计和采集传输，有利于正确决策的生成，同时大幅提升组织效率； 此外，通过与公众的互动，在接受公众监督的同时，也可以了解公众对政策执行的反应，采纳合理的建议，帮助进一步校正原有政策，推进国土信息的公开和廉政建设。自 2006 年“金土工程”在全国范围广泛开展以来，我国国土资源信息化进程明显加快，虽然虚拟政府的提法很少，但事实上存在着这样的虚拟管理模式，如很多地方建立的综合事务管理系统、建设用地远程报批系统、信访信息系统等都在土地管理方面取得了明显的成效。尽管如此，虚拟政府在土地管理中运用的路途还是任重道远，存在很多需要进一步克服的症结。①缺乏一支实际操作水平过硬的公务员队伍，由于虚拟政府是以计算机作为工具，而管理人员则是原来实体政府中进行操作的公务员，其计算机操作水平普遍低下，对网络技术的知识很欠缺，接受新技术的观念也存在误区，导致虚拟政府不能有效运行。因此必须在加大对管理人员相关知识培训的同时，引进虚拟政府建设和操作的人才，从人力资源革新上保证虚拟政府的正常运转。②数字鸿沟依然存在，一部分人不能很好利用虚拟政府，从而导致信息公开不公平问题的产生，并造成公众对虚拟政府的接受程度低。公众特别是农民普遍计算机知识很欠缺，不能有效接受虚拟政府的服务，可能错过与自己利益相关的信息，导致土地管理效能下降，增大了虚拟政府的执行难度。因此，在加大相关利益者运用虚拟政府意识的同时，提供更多保障虚拟政府后台运营的队伍，同时在很长一段时间内在实体政府中要对关键业务予以保留，逐步克服数字鸿沟的问题。③保证虚拟政府行之有效和规范约束其行为的制度有待完善。虽然虚拟政府连接了各级部门，使其能及时对某项事务进行有效协调，但依然存在各自为政、上下不一的问题，这主要是由于缺乏一套相对完善的规范和约束其行为的制度。因为没有明确的奖勤罚懒的规则，经济手段在责任不清情况下会失效； 同时，作为一个新事物，如果缺乏有效的行政手段和有力的制度约束，虚拟政府是难以有大的发展的。
参考文献
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作者：王海鸿，张 斌
