“小承包大经营”的“中农化”政策研究
——台湾“小地主大佃农”制度的借鉴与启示
[摘 要] 中国台湾实施的“小地主大佃农”政策对于中国内地解决现阶段所面临的农业问题具有积极的借鉴意义。“小地主大佃农”政策通过从政府主导、协会协调、“两个分离”、“双向辅导”和“一个平台”五个方面出发，有效解决了台湾所面临的农业问题。文章认为内地要解决目前的农业问题，可借鉴台湾的“小地主大佃农”政策，实施“小承包大经营 ”的“中农化 ”政策 。在实施过程中 ，除坚持政府承担所有成本、土地流转自愿、土地流转市场定价以及流转耕地务必务农四大原则外，还需要从支持政策、辅导政策和配套政策三个方面进行改革和完善。
[关键词] 农业问题 小地主大佃农 小承包大经营 中农化
最近几年中国内地的农业问题引人关注，如 2008 年粮食问题、2009 年蔬菜价格上涨问题、2010 年土地抛荒问题、2011 年蔬菜价格下跌及菜农自杀问题，等等。对于这些问题，不少学者进行了深入的研究，政府也出台了很多帮扶政策，如加强扶持力度、扩大农业保险范围、发展产销一体化经营等。这些外部的辅助机制虽然能在一定程度上缓解农业发展所面临的问题，但是不能从根本上解决。目前内地的农业问题是经济社会发展到一定阶段的产物，必须从农业本身、从农村内部来寻找解决之道。中国台湾应对经济社会发展的一些改革经验值得内地借鉴。20 世纪 80 年代以来台湾进行了两次改革，特别是2008 年实施的“小地主大佃农”改革政策取得了一定的成效。考虑到内地与台湾不同的经济发展阶段和约束条件，内地要解决目前的农村和农业问题，可以走农地“小承包大经营”的“中农化”的路子，以此来解决农村劳动力老龄化、种地非商品化以及务农效益低、农业风险高、竞争力不强等问题。
一、“小地主大佃农”制度
2008 年台湾面临经贸全球化、自由化、市场化的冲击。部分原因在于台湾农业以小农经营为主 ，农产品缺乏竞争力以及存在“不足性过剩”等问题。农业经营者高龄化、农业劳动力老年化，有知识、有技术的年轻人后继无人，再加上地块分散，农户经营规模有限，致使农业经营效率相当低下，休耕面积也越来越多。为了扩大经营规模、推进企业化经营、提高整体产业竞争力，台湾决定实施“小地主大佃农”的农地改革政策。[1]所谓“小地主大佃农”政策是指政府引导无力耕种的老年农民和无意耕种的离乡农民将自有土地长期出租给想种地、会种地且愿意多种地的农业经营者，促进土地规模经营和务农劳动力年轻化、专业化，并使老年人安心离农享受退休生活。同时政府协助大佃农扩大经营规模，改善农业生产环境，降低生产成本，提高农业经营效益和竞争力。其最终目标是扩大农业生产经营规模，促进农业结构的转型，应对全球化、市场化的挑战。同时通过老年农民退休制度，促进务农劳动力年轻化，推动经营企业化，提升农业的竞争力。即，要通过“小地主大佃农”政策的实施，让种不了、种不好、不愿种地的农民将土地出租给愿意种地、愿意多种地、会种地的农户、合作社或农会。
台湾实施“小地主大佃农”政策的目标主要是“五化”。一是“年轻化”，劝导老农出租农地退休，引进年轻专业农民，带动企业化经营。二是“规模化”，协助大佃农承租农地，扩大农户经营规模，提高规模经济效益。三是“集中化”，辅导农地集中生产及轮作，实施机械化作业，降低生产成本。四是“效率化”，整合农业产销资源，推动企业化经营，提升农产品竞争力。五是“安全化”，鼓励大佃农生产“产销履历、吉园圃、有机及 CAS 农产品”，落实发展安全农业。[1]总括起来，“小地主大佃农”政策有如下特点：政府主导、协会协调、“两个分离”、“双向辅导”和一个平台。
政府主导。这体现在两个方面。一是政府是贯彻落实政策的主要主体，从执行方案和分工来看，实施“小地主大佃农”政策的主体有政府企划处、辅导处、农业金融局、农粮畜牧处、县市政府、乡镇公所、各处试验改良场所以及农会，除了农会是一个半官方机构外，其余都是政府的有关部门，政府主导作用明显。[1]二是政府承担政策实施的所有成本。政府不仅承担了老年农民退休的津贴费用，还承担了离地农民的就业辅导、理财规划辅导的成本，同时对于承租土地的大佃农，政府还提供了三个方面的财政支持：连续休耕农地出租与承租奖励及补助、提供大佃农长期承租农地租金及经营资金优惠贷款、提供大佃农企业化经营辅导与补助。[1]即，所有的政策均由政府实施，所有的成本均由政府承担。
农会协调。台湾的农地制度变革有一个很重要的支持力量——农会。在“小地主大佃农”政策中，农会主要承担五项责任。一是配合政府扩大“小地主大佃农”政策的宣传，推动政策的深化、组织推广座谈会，以利于农民了解政策措施，排解农民疑惑。二是透过农地银行服务中心办理农地租赁与媒合事宜，并协助大佃农长期承租农地，扩大经营规模。三是受理大佃农申请土地租金（无息） 及企业化经营融资 （1％） 政策的项目贷款案件，对小地主、大佃农身份与资格进行初审，并审查大佃农贷款资格，对老农保资格进行确认。四是受理大佃农企业化产销经营辅导的补助案件，并送县政府办理初审。五是协助“中央政府”及县市政府开展租赁农地监督管理事宜。[1]农会在政策实施过程中起着服务、协调和管理的重要作用。
两个分离。一是人与地分离。政策实施最主要的一个目标就是要使年纪比较大的农民、不愿意种田的农民、休耕的农民离开土地，实现人地分离。二是经营权与所有权分离。人与地分离并不是要让农民出售所有权，而是引导农民出让经营权，在保证所有权不变的前提下，实现经营权与所有权的分离。“两个分离”政策是根据台湾农民实际需求而提出的一种选择。因为台湾农民比较恋地，不愿意出售土地所有权，但又不意愿种地。鉴于农民的这种偏好，政府以经营权流转的方式实现人与地、经营权与所有权的分离，在不改变现有产权结构的条件下推进土地规模经营、提高农业生产效益、增强农业的竞争力。
双向辅导。农民离开土地和大佃农承租土地后都会面临许多困难，一是生存和生活问题，二是生产和发展问题。因此，对出租、承租双方的辅导工作决定着“两个分离”能否顺利推进。对于离地的老年农民而言，政府提供离农退休老年农民的养老保障（退休津贴），提供理财规划咨询服务，以此提升老农退休生活质量，并协助退休老农人力再运用，提供农业技术与经验传承。[1]对于大佃农，政府提供企业化经营管理之辅导与咨询服务。还提供健康安全农产品验证辅导与补助，辅导大佃农申请生产园圃蔬果、有机农业及产销履历等健康安全农产品的验证，并予以奖励。政府期望通过辅导政策来解决出租农民的生存和生活问题，解决承租农民的生产和发展问题。[1]
一个平台。“小地主大佃农”政策虽然由政府主导，但是政府并没有采取行政手段强制农民离开土地，而是采取市场方式引导无力耕种和不想耕种的农民离开土地。市场方式主要体现在农地的交易行为是自愿的，租金是市场形成的。台湾政府为了实现市场交易还建构了一个交易平台——农地银行。农地银行成立于 2007 年，服务对象是农渔民，主要目的在于促进农地流通，将农地经营权流转到有意经营的大佃农手中。[2]农地银行主要有四个方面的功能： 一是协助乡镇农会全面建设农地银行服务中心，并建置“小地主大佃农”信息服务专区，扩大农地租赁媒合平台；二是提供农地租赁及休耕农地信息，强化农地租赁媒合服务； 三是协助签订农地租赁契约，保障农地租赁安全及双方权益； 四是配合政府办理小地主大佃农政策之推广、倡导与后续农地租赁之利用监督及稽查等管理事宜。[1]
台湾的“小地主大佃农”政策实施时间不长，这个政策能否提高农业经营效益以及提高农业竞争的成效还有待观察。尽管如此，其改革措施有几个方面值得内地借鉴。一是政府承担改革成本。台湾政府承担了所有的改革成本，减轻了农民及大佃农的负担。二是采取经济激励方式而不是行政强迫方式。这个策略与内地有些地方政府“逼农民上楼”形成了鲜明的对比，通过给无力种地和不愿种地农民好处，引导其离开土地。三是采取自愿与市场的方式推动农地流转，农民是否愿意离开土地，尊重农民的意愿，采取自愿方式，土地出租价格由市场决定。四是制度安排充分考虑农民的偏好，考虑到台湾农民对土地依恋，“小地主大佃农”政策主要是促进土地经营权的流转而不是所有权的流转，充分考虑了农民的需求。五是根据工业化、城市化、市场化和全球化的程度适时调整农地政策，提高农业的竞争力和农业经营效益，而不是死守“耕者有其田”的制度。
二、“中农化”：“小承包大经营”
台湾“小地主大佃农”的政策，有很多方面值得内地借鉴，但最值得借鉴的一个方面就是如何根据变化的经济与社会形势调整农地制度，保证农业生产，提高农业效益。为了适应工业化、城市化、市场化和全球化的发展，台湾推出了“小地主大佃农”的制度安排。其实内地现在也面临着工业化、城市化、市场化和全球化对农地制度调整的压力。笔者认为，内地可以借鉴台湾的“小地主大佃农”政策实施“小承包大经营”的制度安排，或者说推进小农经营向中农经营发展，即农地经营“中农化”。
所谓“小承包大经营”的“中农化”政策就是鼓励不想耕种、无力耕种或者耕种效率低下的农民将土地长期出租给经营大户，推进农地经营规模“中农化”。而当前我国农村发展面临着务农劳动力流失、务农人口老龄化、大量耕地闲置和土地利用率低下等诸多问题，推进“规模化经营”是非常必要的。
（一）“中农化”： 内在的现实需求
务农老年化程度越来越高。台湾实施“小地主大佃农”政策的一个重要考量就是：务农老年化程度越来越高，劳动效率越来越低。根据农委会资料，农业经营者平均年龄从 2000 年的 58 岁，增加至2005 年的 61 岁，有八成以上属中高龄人口。[3]陆云教授也有一个数据： 1985 年农场主平均年龄为 51岁，2005 年已升至 61.2 岁，2015 年预期为 66.4 岁，其中 65 岁以上占 60%，45 岁以下占不到 3%。[4]其实，内地务农劳动力老龄化也很高，特别现在年轻劳动力外出务工比较多，种田者基本上是老年人。根据华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组 2010 年寒假调查数据分析得知，种田者平均年龄为 45.69 岁。在种田的农户中，种植者年纪在 60 岁及以上的占了 14.8%； 在 60 岁及以上的老年人中，还在种田的有 76.6%。②种田老年化是一个大趋势，但老年化严重影响了耕作效率与创新意识。老年农民不重视引进新的生产技术、不太愿意调整生产结构、也不太愿意进行投资，主要是维持、守摊子。显然种田老年化趋势与农业现代化背道而驰。因此，内地应该借鉴台湾的“小地主大佃农”政策，通过“小承包大经营”的“中农化”政策活化耕地、优化劳动力结构，推进务农人员年轻化、专业化。
自然生产和抛荒土地越来越多。台湾实施“小地主大佃农”政策要解决的一个重要问题是土地休耕面积越来越多。1998 年休耕只有 8 万多公顷，占全部耕地的 9.73%，到 2007 年达到了 22.7 万公顷，占全部耕地的 26.96 %，休耕土地 10 年增加了近 2 倍。台湾的农业发展面临着一个严峻的问题： 一方面土地休耕； 另一方面台湾要进口大量的粮食和农产品。为了活化耕地，解决耕地资源的闲置和分散问题，台湾决定实施“小地主大佃农”的政策。对于内地来说，不存在土地休耕问题，但是耕地自然生产比较多。所谓耕地的自然生产，就是一部分老年农户和外出务工农户只利用其承包地解决自己的口粮问题，不再向市场提供商品农产品，导致了农地生产效益过低、商品化程度下降。据有关调查发现，约有68.8%农户无力提供商品农产品。③
另外，抛荒的土地也越来越多，当前的抛荒地主要集中在山区，耕地收益赶不上耕作成本，特别是年轻劳动力外出务工经商，留守老人和留守妇女无力耕地，从而导致了农地抛荒。平原地区抛荒倒不多，但是在农业效益不高、劳动力不足的情况下，将双季改为单季，广种薄收的情况比较普遍。这些问题不仅威胁到了国家的粮食安全，影响了耕地资源效力的挖掘，还浪费了耕地资源。要改变这种现状就必须将这些土地转给愿意种地、能够种地、会种地的农户或者合作社。而台湾的“小地主大佃农”政策提出背景与内地农村发展的现状有着较大程度的相似。因此，内地可以借鉴台湾“小地主大佃农”的经验，推进“小承包大经营”的“中农化”政策，以此解决耕地自然生产、抛荒问题。
（二）“中农化”： 农业形势的必然要求
粮食不足性过剩问题。所谓粮食不足性过剩问题就是粮食既存在过剩，又存在不足。台湾实施“小地主大佃农”政策的一个很重要的因素是保证农产品的供给，政策规定大佃农应以从事粮食、畜牧或农牧综合经营为主，承租休耕地也必须种植水稻、轮作作物等农产品。台湾政府担心市场化和全球化导致农产品供给出现问题。对于台湾来说，农业面临的一个最大的难题是：不足中有过剩。而不足性过剩又与台湾的小农分散经营和经营效益不高紧密相关。台湾实施“小地主大佃农”政策正是为解决这些问题“量身打造”，即为了解决农业效益、竞争力及稳定供给问题而实施。对于扩大经营规模是否能够提高经营效益的问题，颜静爱教授通过学术梳理，认为“扩大农场经营规模，可望获致规模经济的效益。这对农场经营规模普遍偏低的台湾而言，藉由承租方式扩大农场经营规模，仍具有相当的意义”。[5]内地早在1984 年就已经出现了类似的问题，粮食在“买难与卖难”中反复震荡。新世纪以来，这个问题不断困扰着决策者。政府为了维持家庭承包经营、确保粮食安全实施了粮食直接补贴政策，激励小农种粮，但是“种粮的农民依然种粮，不种粮的农民依然不种粮”，粮食的“买难卖难”问题依然没有解决，粮食安全问题还是悬而未决。特别是务农人口老年化、耕地抛荒等问题使粮食问题更加复杂，粮食安全并没有一个稳定的制度基础。鉴于此，笔者建议，可以借鉴台湾的“小地主大佃农”的政策，推动土地经营“中农化”，即农民在保留承包权的基础上出租土地经营权。土地经营“中农化”与“买难卖难”问题并没有完全的因果关系，但是土地经营“中农化”可以在一定程度上缓解“买难卖难”问题。一是通过扩大经营规模，可以保障经营者——中农能够获得与从事其他行业或务工大致相同的平均利润；二是通过减少经营者数量，来强化补贴的针对性，提高补贴效率。
